|
|
To bardzo proste Andrzeju >;P Fundusze emerytalne kupiły toksyczne instrumenty które eksperci rattingowi uznali za "pewne" i tak okradli emerytów. Zwykły geszeft za który nikogo nie rozliczono >;)
Trzy wielkie przypadki przejęcia większościowego udziału właścicielskiego przez państwo wystąpiły w USA. Dotyczyły one American International Group – największy przed kryzysem holding ubezpieczeniowo-finansowego na świecie – oraz Fannie Mae i Freddie Mac-największe na świecie instytucje gwarancji kredytu hipotecznego. Te ostatnie w 2009 roku miały zobowiązania w wysokości prawie 5 bilionów dol.arów. Stanowiło to ponad 50 proc. wartości rynku kredytów hipotecznych w USA. Trudno sobie wyobrazić losy systemu bankowego USA w przypadku niewypłacalności tych instytucji.
AIG otrzymało łącznie ponad 200 mld dol. pomocy publicznej w tym 95 mld dol. w postaci bezpośredniego dokapitalizowania. Fannie Mae i Freddie Mac uzyskały obietnice pomocy w wysokości 600 mld dol. w tym 400 mld dol. w postaci bezpośredniego dokapitalizowania. W wyniku tej interwencji rząd USA przejął 85 proc. własności Fannie Mae i Freddie Mac oraz 92 proc. własności AIG. W efekcie poddał je publicznym regułom zarządzania.
Interwencja o znacznie mniejszej skali objęła w październiku 2008 r. Royal Bank of Scotland Group z Wielkiej Brytanii. Wskutek kłopotów finansowych przeżywanych przez tę największą brytyjską i światową grupę bankowo-ubezpieczeniową rząd przejął poprzez dokapitalizowanie 84 proc. własności tego podmiotu. Główne firmy ubezpieczeniowe, które zostały objęte tym programem to Direct Line, Churchill Insurance oraz Priviledge.
Objęcie przez państwo ponownie funkcji właścicielskiej w sektorze ubezpieczeń w krajach wysoko rozwiniętych odbyło się więc, jak widać z przytoczonych przykładów, poprzez przejęcie istniejących podmiotów z rąk prywatnych właścicieli, a nie poprzez działalność założycielską. Przejęcie to następowało w sytuacji, kiedy władza publiczna uważała, że upadłość instytucji będzie kosztowniejsza fiskalnie i politycznie od zastosowanego programu pomocy publicznej. Z reguły przy obejmowaniu własności przez państwo towarzyszyły deklaracje o jej tymczasowym charakterze oraz o determinacji zainteresowanych rządów do przekazania tej własności jak najszybciej w ręce prywatnych inwestorów. Tak się stało w przypadku AIG, która to firma z końcem 2013 roku znalazła się ponownie w rękach prywatnych inwestorów. Nieco inaczej rozwiązano problem Freddie Mac oraz Fannie Mae. Royal Bank of Scotland cały czas pozostaje w rękach państwa.
Z najnowszych wydarzeń nacjonalizacyjnych warto odnotować przejęcie w 2013 roku przez rząd Holandii czwartej co do wielkości grupy bankowo ubezpieczeniowej tego kraju – SNS Real – z aktywami o wartości ponad 100 mld euro. Została ona w efekcie 100 proc. własnością Skarbu Państwa, w którego strukturach nadal funkcjonuje.
Wykonywanie funkcji właścicielskich przez państwo prowadzi do wystąpienia u niego m.in. niebezpieczeństwa regulacyjnego hazardu moralnego. Przejawia się on w tym, że stanowiąc pewne standardy regulacyjne czy podejmując określone decyzje w zakresie prowadzonej polityki finansowej rząd może kierować się nie tyle interesem publicznym, ile własnym, jako właściciela określonych aktywów. Im znaczniejsze są te aktywa, tym silniejsza może być pokusa tego rodzaju zachowania drugiej strony. Podmioty z udziałem dominującym Skarbu Państwa mogą podejmować decyzje rynkowe kierując się interesami państwa a nie spółki (np. zwiększając zakupy papierów skarbowych ponad racjonalny poziom, uczestnicząc w grze cenowej na rynku, realizując jakieś cele społeczne czy polityczne itp.).
Warto zauważyć, że to „rozdwojenie jaźni” państwa w odniesieniu do jego ról na rynku finansowym ma coraz szerszy zakres i stąd jest coraz groźniejsze. Wiąże się to z rosnącym wykorzystywaniem przez współczesne państwa tego rynku i jego instytucji. Współczesne państwo jest bowiem coraz ważniejszym komercyjnym uczestnikiem rynku, wykorzystującym jego instrumenty i zasoby. Skala obecności sektora publicznego w prywatnym systemie finansowym po ostatnim kryzysie finansowym jest bez precedensu. Państwo jest współcześnie najważniejszym uczestnikiem globalnego rynku dłużnego, reprezentując blisko połowę globalnej emisji długu w postaci obligacji, zaś instytucje finansowe są coraz ważniejszym wierzycielem suwerenów narodowych. Równocześnie wskutek rozwoju państwowych funduszy majątkowych (sovereign wealth funds) państwo staje się także coraz ważniejszym inwestorem na rynku akcji. Nie trudno sobie wyobrazić pojawiających się pokus kształtowania standardów regulacyjnych i podejmowania działań w taki sposób by służyły one przede wszystkim interesom regulatora, jako właściciela.
Dodatkowo aktywność państwa w ubezpieczeniach została uzupełniona w trakcie ostatniego kryzysu globalnego o jego funkcję gwarancyjną. Jest to całkowicie nowy obszar aktywności współczesnego państwa, które zaczęło pełnić w ubezpieczeniach rolę gwaranta i reasekuratora ostatniej instancji. Rozszerza ono w ten sposób swoją dotychczasową funkcję pożyczkodawcy ostatniej instancji, którą tradycyjnie pełniło dla instytucji bankowych.
Istotą funkcji gwarancyjnej jest udzielanie gwarancji na zobowiązania podmiotów ubezpieczeniowych bezpośrednio przez suwerena. Jak pokazuje dotychczasowe doświadczenie związane to jest zwykle raczej z ogólną sytuacją rynkową i kryzysem reputacyjnym instytucji finansowych niż z utratą realną płynności przez ubezpieczycieli Ta nowa funkcja państwa „eksplodowała” w trakcie ostatniego kryzysu przede wszystkim w sektorze bankowym, ale objęła także, choć w stosunkowo ograniczonym stopniu, sektor ubezpieczeniowy. Jej uzasadnieniem była groźba wystąpienia ryzyka systemowego oraz utrata stabilności finansowej państwa w wyniku upadłości systemowo ważnych instytucji. Ryzyko to do ostatniego kryzysu było kojarzone wyłącznie z sektorem bankowym. Obecnie wydaje się przeważać wiara w to, że sektor ubezpieczeniowy może mieć w nim także swój negatywny udział. Stąd też nowa tendencja do obejmowania go kuratelą państwa w trakcie przeżywanych szoków kryzysowych.
Aktywność regulacyjna państwa wyprowadzana jest w teorii normatywnej najogólniej z zawodności rynku i tego, że nie jest on w stanie zaspokoić w sposób optymalny potrzeb indywidualnych oraz zapewnić realizację interesu publicznego.
Przejawia się ona w obecnej rzeczywistości w podwójnej postaci: jego aktywności regulacyjno-legislacyjnej i nadzorczej. Działalność regulacyjno-legislacyjna odnosi się do stanowienia standardów regulacyjnych poprzez stanowienie aktów prawa. Jest ona siłą rzeczy silnie związana ze strukturami politycznymi oraz z ich systemami wartości. Jej koordynacja odbywa się zazwyczaj w strukturach rządowych lub szerzej państwowych, zaś jej implementacja ma miejsce w strukturach parlamentarnych.
Działalność nadzorcza z kolei odnosi się do egzekwowania istniejących standardów regulacyjnych w działalności materialnej nadzorowanych podmiotów m.in. przy użyciu środków perswazyjnych lub określonych środków przymusu, noszących nazwę środków nadzorczych. Nosi ona bardziej techniczny charakter. Przez długi czas uważano, ze jej siła polega na odizolowaniu jej od wpływów politycznych i zachowaniu pełnej niezależności, zarówno od struktur politycznych jak i sił rynkowych. Obecnie wydaje się, że to podejście ulega pewnym zmianom.
Oczywiste jest, że nadzór jest nie tylko pasywnym biorcą „produkcji” legislacyjnej, ale także uczestniczy nieformalnie lub formalnie w jej tworzeniu, dostarczając niezbędnych elementów eksperckich. Dodatkowo uczestniczy on sam także w tworzeniu standardów regulacyjnych poprzez stanowienie własnych „miękkich regulacji” (soft law) w postaci różnych interpretacji, zaleceń, rekomendacji, itp.
Przez długi czas obydwie te aktywności regulacyjne państwa funkcjonowały razem i zaczęły się oddalać od siebie dopiero po przeprowadzeniu daleko idącej liberalizacji systemów finansowych w świecie, co nastąpiło pod koniec lat 70. ubiegłego stulecia. Dopiero bowiem wtedy pojawiła się potrzeba powołania do życia podmiotów, które będą dbały o bezpieczeństwo uwolnionych z gorsetu ograniczeń administracyjnych instytucji finansowych..
Regulacje tworzą ramy dla działalności ubezpieczeniowej. Określają jej przedmiot, funkcje i zasady. Wpływają też m.in. na dostępną ofertę produktową ubezpieczeń, modele biznesowe, zachowania rynkowe oraz wreszcie strukturę organizacyjną i postać prawną zakładów ubezpieczeń. System regulacyjny musi nadążać za pojawiającymi się innowacjami rynkowymi i odpowiednio na nie reagować – bądź to promując ich rozwój i formatując ich kształt z punktu widzenia potrzeb rynkowych i nadzorczych, bądź to ograniczać ich stosowanie lub usuwać je z rzeczywistości rynkowej.
Regulacje są potężnym instrumentem działania i kuszą swoją łatwością. Dlatego muszą być stosowane z wielką ostrożnością – by nie ingerować nadmiernie w mechanizm rynkowy. Są one dla niego jak antybiotyk dla człowieka – można i należy ich używać, ale zawsze trzeba baczyć na przeciwwskazania i skutki uboczne. Regulacje muszą także unikać tworzenia niezamierzonych efektów, w tym zwłaszcza obszarów arbitrażowych, a tym samym chronić także równość konkurencji rynkowej dla wszystkich uczestników rynku.
Ogół rozwiązań regulacyjnych występujących na rynkach finansowych (a więc i ubezpieczeniowych) można podzielić na wiele kategorii wyznaczających różne typy regulacji ubezpieczeniowych. Należą do nich w szczególności regulacje makroekonomiczne, regulacje alokacyjne, regulacje strukturalne, regulacje organizacyjne, regulacje ochronne oraz wreszcie regulacje ostrożnościowe. Te ostatnie stanowią współcześnie dominujący typ regulacji instytucji finansowych w krajach rozwiniętych (Handschke,Monkiewicz,2010). Są one równocześnie głównym obszarem zainteresowania współczesnych systemów nadzoru finansowego. Obejmują one standardy, które odnoszą się do niezawodności rynku i instytucji ubezpieczeniowych. Ich podstawowym celem jest zapewnienie realności ochrony ubezpieczeniowej oraz stabilności systemu finansowego. W ostatnim okresie widać rosnące znaczenie regulacji ochronnych, związanych z prawami konsumenckimi na rynku finansowym.
Konsensus bazylejski kontra waszyngtoński
Kształt systemu regulacyjnego sektora finansowego, w tym ubezpieczeniowego, odzwierciedla każdorazowo bieżące rozumienie charakteru oraz dominujące widzenie cech i właściwości działalności ubezpieczeniowej. Trzeba zaznaczyć, że podstawowe składniki tego widzenia są, co najmniej od lat 80. ubiegłego stulecia wspólne dla wszystkich segmentów rynku finansowego. W tym sensie paradygmat regulacyjno-nadzorczy w ubezpieczeniach jest pochodną poglądów ogólnych odnoszących się do całego rynku finansowego. W jego artykulacji szczególna rola przypada od dawna sektorowi bankowemu, który niejako zdominował pole regulacyjno-nadzorcze poprzez aktywność swoich instytucji w tym zakresie i doprowadził do jego faktycznego „ubankowienia”.
Ów paradygmat zmienia się zawsze wskutek zmiany dominujących poglądów, co najczęściej zdarza się wskutek wystąpienia jakichś zewnętrznych szoków, zwłaszcza w postaci kryzysów finansowych. Testowanie jego odporności przez te zewnętrzne szoki jest prawdopodobnie najlepszym sposobem na sprawdzenie poprawności założeń oraz formułowanie ewentualnych propozycji normatywnych mających na celu modyfikację istniejącego modelu regulacyjnego i nadzorczego. W tym sensie uprawnione jest traktowanie istniejącego modelu regulacyjnego, jako skumulowanego zbioru reakcji na przeżywane w przeszłości kryzysy.
Ostatni kryzys finansowy zostawił mocne ślady w tej funkcji państwa. Nasilił on w znacznym stopniu aktywność regulacyjną indywidualnych państw, a także doprowadził do podjęcia wielu działań o charakterze kolektywnym. Spowodował również przekazanie nowych uprawnień nadzorom oraz zwiększył ich rolę w kontrolowaniu działalności podległych im podmiotów.
Należy podkreślić, że ostatni kryzys finansowy doprowadził do istnej eksplozji aktywności regulacyjnej państwa. Jest to nota bene ogólna prawidłowość obserwowana przy tego typu przesileniach. W wyniku doświadczeń płynących z ostatnich wydarzeń zakwestionowana została w znacznym stopniu doktryna konsensusu waszyngtońskiego i bazylejskiego oraz reputacja liberalizacji rynkowej. Zakwestionowane także zostało intelektualne przywództwo regulacyjne USA i Wielkiej Brytanii na globalnych rynkach finansowych.
W miejsce doktryny liberalizacji rynkowej pojawiło się wolanie o większą rolę państwa w jego regulacyjnym przejawie. Niemiecki minister finansów w latach 2005-2009 Peer Steinbruck w wypowiedzi dla Financial Times z 23 czerwca 2008 roku oświadczył „..Postawy uważające wolny rynek za rzecz najważniejszą oraz argumenty używane przez zwolenników idei laisse-faire były proste i jednocześnie groźne, a niemieckie wolanie o więcej regulacji wywoływały w najlepszym przypadku szyderstwa. Uważano je za typowy przykład niemieckiej skłonności do nadregulacji”
Nastąpiła tym samym zasadnicza zmiana obowiązującego w świecie paradygmatu regulacyjno-nadzorczego rynków finansowych. Ów paradygmat, zwany konsensusem waszyngtońskim z uwagi na szczególną w nim rolę odgrywaną przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy w określaniu globalnych standardów finansowych, obowiązywał od lat 80 tych ubiegłego wieku. Jego istota sprowadzała się do bezwzględnej wiary w racjonalność rynków finansowych. Uznawano, że są one zasadniczo efektywne, choć skłonne do krótkotrwałych zawirowań. Ich prawidłowe funkcjonowanie wymagało jedynie dobrej dostępności do informacji rynkowej oraz pełnej przejrzystości instytucji finansowych.
W funkcjonowanie tych rynków nie należało ingerować a jedynie umożliwić sprawne działanie ich własnych mechanizmów. Konsekwentnie oznaczało to przypisanie głównej roli regulacyjnej dyscyplinie rynkowej, wspomaganej jedynie dyscypliną regulacyjną. Konsensus ten uznawał, że system finansowy jest bezpieczny poprzez prywatne zarzadzanie ryzykiem na poziomie indywidualnych instytucji finansowych. Gwarantem, jakości tego zarzadzania były publiczne systemy nadzoru finansowego w postaci nadzorów mikro-ostrożnościowych. Koncentrowały one swa uwagę zasadniczo na stabilności finansowej indywidualnych podmiotów bez uwzględnienia ich zewnętrznych powiązań i skutków zewnętrznych podejmowanych przez nie decyzji. Nie było natomiast ich zadaniem ingerencja w wewnętrzny ład korporacyjny czy też przyjęte modele biznesowe.
Wierzono również w to, że innowacje finansowe zwiększają odporność systemów finansowych na szoki oraz podnoszą poziom zarządzania ich ryzykiem. Nadzór w tym systemie miał charakter formalny i powierzchowny, zaś przedmiotem jego troski było bezpieczeństwo indywidualnych instytucji finansowych. Panowała wiara w to, że wówczas bezpieczny będzie też cały system. Ogólnie rzecz biorąc serce konsensusu waszyngtońskiego stanowiła swoista „trylogia regulacyjna” (str. 11 – 15) – większa transparentność, większa otwartość, lepsze zarzadzanie ryzykiem przez instytucje finansowe.
Nowy konsensus, zwany „bazylejskim”, od miejsca gdzie od końca lat 80. XX wieku przemieściło się centrum globalnych rozstrzygnięć regulacyjnych sektora finansowego, wyłaniający się w szybkim tempie po globalnym kryzysie finansowym, oparty jest na zgoła odmiennych założeniach (str. 112 – 139). Jego punktem wyjścia jest założenie, że rynek finansowy jest z gruntu niestabilny i pro cykliczny, z tendencją do zachowań stadnych. Jego niestabilność jest dodatkowo powiększana przez nadmierną złożoność systemów finansowych i stosowanych modeli biznesowych, a także poprzez innowacje finansowe. Może to niekiedy wymagać odpowiedniej interwencji publicznej zakazującej stosowania określonych rozwiązań w zakresie modeli finansowych czy też zakazu sprzedaży niektórych produktów (tzw. roll back). Wewnętrzny ład korporacyjny i wewnętrzne zarządzanie ryzykiem przez instytucje finansowe stają się tym samym elementem podlegającym ocenie i atestacji organów nadzorczych.
Sercem konsensusu bazylejskiego staje się przypisanie fundamentalnej roli perspektywie makroostrożnościowej, a tym samym wezwanie do publicznego zarządzania ryzykiem systemu finansowego. Kluczową podstawę teoretyczną nowego podejścia wywodzi się z Keynesowskiej koncepcji błędu złożenia (fallacy of composition).Wynika z niej, że zwiększanie bezpieczeństwa poszczególnych instytucji systemu finansowego nie oznacza automatycznie większego bezpieczeństwa systemu, jako całości.
Przykładowo zwiększona dywersyfikacja na poziomie indywidualnym nie oznacza zwiększonej dywersyfikacji w systemie, jako całości. Wprost przeciwnie może to prowadzić do zgoła odmiennych wyników. Trzeba raczej odwrócić porządek rzeczy i wychodząc z potrzeby stabilności finansowej systemu badać potencjalne zagrożenia płynące dla niego z poszczególnych instytucji (top down approach). W tej analizie szczególne miejsce przypisuje się procykliczności, zachowaniom stadnym oraz niekorzystnym efektom zewnętrznym.
Perspektywa makroostrożnosciowa nadaje więc nowy wymiar sprawowanemu nadzorowi nad rynkiem finansowym oraz przydziela mu nowe zadania, co ilustruje poniższa tabela.
|
Zablokowano
Większość tych bezdomnych, to bezdomni z własnej woli. W Niemczech też są...
